1 总则
1.1 目的
按照党中央、国务院的总体部署，以邓小平理论和“ ”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，认真贯彻党的 神，按照构建社会主义和谐社会的要求。及时、高效、妥善处置发生在我区由人民内部矛盾引发的群体性事件，规范处置行为，提高处置能力，维护人民群众的根本利益，维护社会稳定的大局，根据中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于积极预防妥善处置群体性事件的工作意见》和《市突发公共事件总体应急预案》的要求，结合本区特点和未来建设、发展的实际，制定本预案。
1.2 工作原则
以人为本，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，资源整合。
1.2.1 属地管理、分级负责和谁主管、谁负责。群体性事件原则上由发生地的党委、政府负责处置，必要时上级党委、政府直接负责处置。引发事件的问题由有关单位及其主管部门负责解决。责任要落实到单位、落实到人，不得把本级应该解决的问题推给上级，不得把本单位本部门应该解决的问题推向社会。
1.2.2 依法办事、按政策办事。要维护法律法规的权威性和政策的严肃性，严格按照国家法律法规和政策妥善解决群众反映的问题，妥善处置群体性事件。
1.2.3 教育疏导、防止激化。要注意工作方法和策略，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法处置群体性事件，加强对群众的说服教育，引导群众以理性合法的方式表达利益要求，解决利益矛盾，防止矛盾激化和事态扩大。
1.2.4 慎用警力、慎用强制措施、慎用警械和武器。要根据群体性事件的起因、规模、影响以及现场情势和危害程度，决定是否动用处置性警力、是否采取强制性措施以及采取何种强制性措施、是否使用警械以及使用何种警械。既要防止警力和强制措施使用不当而激化矛盾，也要防止当用不用而使事态失去控制。现场处置群体性事件，不得携带和使用武器。
1.2.5 及时、果断处置。对发生暴力行为或者严重损害社会治安秩序、危害公共安全的群体性事件，要及时、果断采取措施，坚决制止违法行为，尽快平息事态。
1.3 编制依据
根据《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国发[xx]11号）、中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于积极预防妥善处置群体性事件的工作意见》（中办发[xx]33号）、《市突发公共事件总体应急预案》以及国家相关法律、规章，国务院规章、规范性文件，地方性法规和规章制定本预案。
1.4 适用范围
本预案所称群体性事件是指由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求的群体上访等群体性事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。
根据群体性事件发生的过程、性质、和机理，在我区可能引发群体性事件的问题主要分为以下九类：
1、土地征使用动拆迁问题；2、涉法涉诉问题；3、小洋山群体问题；4、城镇建设和管理问题；5、历史遗留问题；6、企业转制、集体资产分配问题；7、处理企业军转干部问题；8、处理医患纠纷问题；9、处理人民内部矛盾问题。
1.5 区群体性事件现状及分析
近三年，区群众到区政府集体上访共805批16004人，上市上访245批5146人，集访的主要问题是在征使用土地、动迁安置、社会保障、企业转制、环境污染、城市建设管理等6个方面。尽管群体上访时断时续，但总体上是呈逐年下降趋势，人民内部矛盾有所缓冲。
2 组织机构
2.1 组织领导
坚持党委、政府对处置群体性事件工作的领导，建立健全联席会议机制，落实工作责任制，抓好督促检查。各有关部门和单位要明确工作分工，认真履行职责，加强协作配合，形成整体合力。本区的群体性事件处置工作由区委、区政府统一领导。区群体性事件专项工作应急领导小组是本区群体性事件处置工作的专门领导机构。
2.2 办事机构
区群体性事件专项工作应急领导小组下设办公室，设在区综治办，是处置群体性事件工作的日常办事机构。
2.3 职责
2.3.1 党委、政府的职责
1．加强对新形势下人民内部矛盾的分析、研究，把握化解人民内部矛盾的内在规律，建立健全妥善处置群体性事件的工作机制，指定责任部门研究、拟定有关预案，依法及时合理地处理群众反映的问题。
2．对已经发生的群体性事件，统一组织领导现场处置工作，按照有关规定决定是否出动处置性警力、使用必要的强制措施和警械等重大措施。
3．总结群体性事件处置的经验教训，加强对有关工作人员的培训，不断提高处置群体性事件的能力和水平。
2.3.2 涉事单位的职责
1．对因本部门本单位的问题引发的或者其主体是本部门本单位人员的群体性事件，在按照规定上报情况的同时，迅速派出负责同志赶赴现场开展面对面的劝解疏导工作。
2．对党委、政府要求限期解决的涉及群众利益的问题，要采取有效措施，指定专人负责，按时解决。
2.3.3 公安机关的职责
1．收集、研判不稳定事端和群体性事件动态信息，迅速向当地党委、政府和上级公安机关报告，并通报涉事单位及其主管部门，及时做好防范、化解和处置群体性事件工作。
2．在区委、区政府的统一领导下，维护群体性事件现场治安秩序、交通秩序，协助有关部门、单位维护正常的信访秩序，保护党政机关等重点部位及现场工作人员的人身安全，搜集并固定群体性事件发生现场违法犯罪行为的证据。
3．根据区委、区政府的决定，在处置群体性事件时，依法采取相应的强制措施，控制局势，平息事态，恢复正常秩序；对群体性事件中违法犯罪的人员以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理。
2.3.4 其他单位的职责
信访、行政复议、纪检、监察以及检察、审判机关，要按照职责和管辖权限，依法受理人民群众的申诉、举报、检举、控告或者行政复议、行政诉讼的申请，依法办案和保护人民群众的合法权益。充分发挥调解、仲裁在化解社会矛盾中的作用。各有关职能部门在作出涉及群众利益的具体决定时，应当告知当事人相应的救济渠道，以便群众通过合法手段和途径维护自身合法权益。对有特殊困难的群体，应当加大法律援助的力度。
3 预测、预警
3.1 信息传送与报告
群体性事件的组织机构为信息监测和报告主体，组织其成员单位按职责分工监测和上报可能造成重大影响的有关突发事件信息。
3.1.1 信息报送渠道及程序：各级部门在接收事件发生地和专项协调管理机构的信息报告后，及时要将有关信息要报告区委、区政府等上级部门。
3.1.2 信息报送时限：一般级和较重级公共场所突发事件的预警信息，要在半小时内口头上报区应急办，一小时内书面上报区应急办；发生突发滋事事件后，要立即上报区应急办公室；有关详细信息随调查和处置工作进展随时续报。
3.1.3 信息交流的范围：应急指挥部办公室接报信息后，在向指挥部和上级部门报告的同时，要将情况有关信息通报相关部门。可能造成严重不良影响的预测、预警信息要严格坚持保密制度，控制信息交流范围。
3.1.4 信息监管：应急组织机构要加强信息的监管，确保信息的准确性和真实性，按照信息报告交流范围的要求，科学确定信息交流范围。指挥部办公室要对收到的信息认真审核和全面询问，详细登记报告人和报告电话等信息备查。
3.2 预警级别及发布
收到群体性事件预警信息后，指挥部办公室和应急决策咨询专家委员会对预警信息进行分析、评估和确认，由区应急指挥部审定后统一发布。对群体性事件预警实行分级管理。按照情况性质和轻重缓急，具体分为4个等级：即一般、较大、重大和特大群体性事件。
1、到镇、园区的集体上访或聚集为四级；2、到区的较大规模集体上访或聚集为三级； 3、到市的较大规模集体上访或跨行业的小规模串联聚集为二级；4、进京集体上访，或赴市较大规模集体上访，或出现严重违法情形的群体性事件，或发生暴力恐怖活动，或到重点、敏感部位制造恶劣影响事件的为一级。
4 应急响应
4.1 分级响应
4.1.1 一般级、较大级事件，由公安分局治安、刑侦支队等专业部门以及属地派出所联合成立的滋事事件应急处置属地指挥部加以处置，区应急办予以指导。
4.1.2 重大、特大群体性事件，由区应急处置指挥部负责指挥处置。
4.1.3 各地区、各部门、各单位一旦掌握或接报群体性事件预警信息，应在对事态性质、信息级别作出具体分析判断的基础上，在职责范围内依法及时采取措施，化解矛盾、控制事态，防止群体性事件升级，并根据处置预案做好准备工作。
4.2 群体性事件信息处理
对群体性事件预警信息，各部门、各单位应及时报告，不得隐瞒、谎报、缓报。报告群体性事件预警信息应准确、全面，尽可能地把主体、规模、时间、诱因、动向、涉事单位、骨干人物等要素报告具体、完备。重大、紧急信息可先初步报告，再续报全面情况。
4.2.1 凡发生群体性事件，事发地党委、政府要第一时间上报信息。（口头、书面规定）
4.2.2 二级以上（含二级）的预警信息应在1小时内上报
4.2.3 维护稳定工作特别防护期，实行群体性事件预警信息日报告制度，重大信息即时报告。
4.3 指挥协调
4.3.1 群体性事件一旦发生，事件发生地的处置群体性事件领导小组应迅速成立现场指挥部。
1、处置群体性事件现场指挥部应设立专门工作班子或确定专门工作人员，负责撰写宣传资料、统一对话口径、记录会商过程、收集汇总动态、编写现场信息、起草新闻稿件、联络上级机关等方面的具体工作。
2、现场指挥部应在群体性事件现场设置宣传车或广播室。必要时，党委、政府及其有关主管部门负责人应在现场同群众对话，有针对性地解释有关问题，进行宣传教育。进行现场疏导时，应严格统一口径，不得作出违背法律和政策规定的承诺。
3、对通过口头、传单或其他方式制造散布谣言、制造思想混乱、煽动闹事的，应迅速采取措施，辟谣止谣，澄清真相，挽回影响，并依法对造谣传谣人员作出处理。
4.3.2 镇党委、政府有关负责人和涉事单位及其主管部门负责人要迅速赶赴现场进行处置；必要时，镇党委、政府主要负责人要直接指挥现场处置工作。镇党委、政府以及有关部门负责同志要带头面对面地做群众的工作，诚恳听取群众的意见，及时疏导化解矛盾和冲突，尽快平息事态。
1、对群众提出的要求，符合法律法规和政策规定的，要当场表明解决问题的态度；
2、无法当场明确表态解决的，要责成相关部门或者单位限期研究解决；
3、对确因决策失误或者工作不力而侵害群众利益的，要据实向群众讲明情况，公开承认失误，尽快予以纠正；
4、对群众提出的不合理要求，要讲清道理，耐心细致地做好说服教育工作。
4.3.3 异地群众聚集形成群体性事件的，群众来源地的党委、政府和涉事单位及其主管部门，要指派有关负责人率领工作组赶赴现场，开展疏导、化解和接返工作。事件发生地的有关部门、单位要积极配合、协助做好异地群众的教育和送返工作。
党委、政府以及有关主管部门、单位的负责人在现场做工作时，公安机关应当派便装人民警察或者少量着装人民警察到现场掌握情况、维持秩序，同时做好随时出警处置的准备。
4.4 群体性事件应急处置
事发地所在镇政府及有关部门在群体性事件发生后，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，控制事态并向上级报告。
4.4.1 先期工作
先期处置工作由群体性事件发生地的镇党委、政府负责。根据应急预案成立由镇党委、政府的主要领导任组长，地方派出所、涉事单位和有关主管部门的负责人组成的应急处置领导小组。
涉事单位、行为发生地的镇党委、政府及其有关主管部门的负责人对下列群体性行为，要及时、主动做好工作，化解矛盾，避免事态扩大：
1．出现不稳定事端和群体性事件苗头，群体性事件尚处在酝酿过程中的；
2．聚集上访尚未发生堵门、堵路、拦截车辆、围攻殴打国家机关工作人员或者严重影响交通、治安秩序或者党政机关工作秩序等严重违法违规行为的；
3．发生在单位内部的表达共同意愿的小范围聚集事件，尚未发生行凶伤人、扣押人质或者打、砸、抢、烧等违法行为的；
4．其他由人民内部矛盾引起、尚未出现过激行为、可以由有关主管部门现场开展工作、化解矛盾的群体性行为。
4.4.2 现场处置
如发生通过前期工作仍不能控制的应急情况以及重大以上群体性事件后，区应急联动中心等报请或由区委、区府以及区应急委直接启动区总体预案并迅速上报市应急办，扩大响应范围、提高响应等级，区应急处置指挥部进入运作状态，统一指挥调度全区性的应急管理资源，实施应急处置行动。
区应急指挥部进入运作状态后，在前期处置的基础上，迅速研判形势，并向有关单位和部门发布指令。接转指挥关系，履行应急处置的组织指挥职能，发布指令，指挥、调度协调各方面资源和力量，实施应急处置。
各应急联动单位、应急救援队伍和有关部门，必须在第一时间赶赴现场，在区应急指挥部的统一指挥下，根据相关预案和处置规程，密切配合，协同作战，组织实施应急处置。
群体性事件现场发生或即将发生下列严重违法情形的，公安机关应当根据处置群体性事件领导小组的决定，立即出动处置性警力进入现场，并根据现场情况依法采取相应的强制性措施，使用必要的警械，尽快平息事态，恢复正常秩序，防止因警力、警械和强制措施当用不用而使事态失去控制。
1、围堵、冲击党政机关和重点要害地区、部位。
2、进入城市中心区段非法集会、游行、示威。
3、卧轨拦车、堵桥堵路、阻断交通要道。
4、械斗、骚乱。
5、呼喊、张挂诽谤性口号、标语。
6、发生打、砸、抢、烧等违法行为。
7、其他严重违法行为。
处置群体性事件，公安机关可以根据现场情况依法采取下列现场管制措施：
1、封闭现场和相关地区，未经检查批准，任何人不得进入。
2、设置警戒带，划定警戒区域。
3、实行区域性交通管制。
4、守护重点目标。
5、查验现场人员身份证件，检查嫌疑人员随身携带的物品。
6、制止未经批准在现场进行的录音、录像、拍照、采访、报道等活动。
处置群体性事件，公安机关可以根据现场情况，依法采取下列强制性措施：
1、发布命令或者通告，责令围观人员立即离开现场，责令聚众组织者立即解散队伍，责令聚众的人员在限定时间内迅速疏散。
2、对超过限定时间仍滞留现场的人员，可以使用必要的驱散性或制服性警械强制驱散，但应尽量避免伤亡。
3、对经强行驱散仍拒不离去的人员或者进行煽动的人员，可以强行带离现场或者立即予以拘留。
4、对正在进行打砸抢烧的人员，应立即制止并带离现场或者予以拘留。
5、对组织、煽动、串联、挑起群体性事件的为首骨干分子，应予以训诫，责令其停止违法活动；拒不改正，继续进行违法活动的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
6、对非法携带的武器、管制刀具和易燃易爆、有毒有害等危险物品以及用于非法宣传、煽动的工具、标语、传单等物品，予以收缴，并依法处以有关责任人员
处置群体性事件应慎用强制措施，防止因强制措施使用不当而激化矛盾、扩大事态。
1、在群体性事件现场维持秩序时，值勤民警应文明执法，避免与群众发生直接冲突，防止对参与者造成伤害而激化矛盾。
2、动用强制措施处置群体性事件前，人民警察应当向现场人员明示告知。
3、动用处置性警力，公安机关负责人应事先对公安民警进行动员，通报情况，严肃纪律，交代任务，提出要求。
4、确有必要对为首骨干分子和现行严重犯罪嫌疑人现场采取强制性措施的，应选择有利时机，充分做好前期工作和后续准备。
5、拟对群体性事件的为首骨干分子采取刑事强制措施的，应由区公安局报市公安局批准。
6、群体性事件处置现场应配备必要的医护人员和救护设施；在群体性事件处置过程中，应及时救治伤病人员。
7、处置群体性事件采取强制措施情况，应及时向上级公安机关报告。
处置群体性事件，应高度警惕境内外敌对分子和别有用心的人插手利用群体性事件挑起事端，及时掌握其活动动向，坚决切断其联系渠道，并及时收集、固定证据，依法坚决打击。
5 后期工作
5.1 善后工作
5.1.1 群体性事件现场事态平息后，党委、政府或者有关部门、单位对已经承诺解决的问题，必须尽快解决到位，不得搞虚假承诺或者久拖不决。要坚决避免违背承诺、失信于民，重新引发群体性事件的发生。
1、对法律法规和政策有明确规定而没有落实到位的，要加强监督检查，督促有关部门、单位不折不扣地加以落实；
2、对群众因不了解有关规定而存在误解的，要做好深入细致的宣传解释工作；
3、对有关规定不够完善的，要及时修改完善；对工作亟需而尚未出台的措施、办法，要抓紧研究制定，本级无权制定或者修订的，应向上级提出有关建议。
5.1.2 应依法及时对有关人员作出妥善处理，并以此教育干部群众。
1、对负有重要责任的国家机关工作人员应严肃处理到位，并公之于众。
2、对从现场带离人员，应进行必要的法制教育。
3、对违法人员应查清事实，依法处理。
5.2 调查和总结
5.2.1 当地政府和有关部门做好群体性事件和应急处置工作的调查、总结、并上报区维护社会稳定领导小组办公室。
5.2.2 区维护社会稳定领导小组办公室组织有关部门对突发事件的应急处置工作进行全面总结，报告区委、区政府、区应急办。
6 宣传、培训和演习
6 .1 宣传教育和舆论引导
6.1.1 公众宣传教育
处置群体性事件，要将法制宣传、教育疏导工作贯穿整个过程。要通过新闻媒体、现场广播、印发通告等方式，广泛宣传有关法律法规和政策，教育群众遵守法律法规，依法维护自身合法权益，同时不得妨害国家的、集体的和他人的合法权益，不得进行跨地区、跨行业的串联聚集，不得堵塞交通，不得围堵、冲击党政机关和其他要害部位，不得妨碍正常的社会秩序。要使群众懂得，即使诉求合理合法，但表达方式方法不合法，仍然属违法行为，且须承担法律责任。必要时，党委、政府及其有关主管部门负责人要在现场同群众对话，有针对性地解释有关问题。互联网新闻信息主管部门要会同相关部门加强对互联网管理，积极引导网上舆论。
6.1.2 舆论引导
群体性事件一般不公开报道。个别群体性事件确需在当地主要新闻媒体报道的，由区委、区政府依照相关规定，提出报道方案、提供统一稿件、审定报道口径，并报经上级有关部门批准，视情况作简要的公开报道，引导舆论，以正视听。如境外有对我不利反应或歪曲性报道，应视情况及时组织对外报道，做出必要的澄清和驳斥。
6.2 培训
应急管理协调机构定期组织开展相关专业知识、现代化办公、法律法规和应急处置工作程序的培训，确保应急处置工作高效有序地开展。
6.3 演习
应急管理协调机构负责组织相应的专项预案演练。演练要从实战角度出发，深入发动和依靠市民公众，普及应急救援的知识和技能，切实提高应急救援能力。
7 工作考核和责任追究
7.1 工作考核
1、要始终坚持立党为公、执政为民，把做好处置群体性事件工作作为实践“三个代表”重要思想的具体体现，认真贯彻落实科学发展观和正确政绩观，正确处理改革发展稳定的关系，切实履行好维护社会稳定的职责。各级领导干部和有关工作人员要熟悉国家相关法律法规和政策，按照处置群体性事件预案的要求，尽职尽责，讲究方法，积极有效地开展工作。
2、组织人事和纪检监察部门要将处置群体性事件工作情况作为党政干部特别是领导干部政绩考核的重要内容，进行定期考查和专项检查。对处置群体性事件工作成绩突出的单位和个人，予以表彰奖励；对因工作不力造成不良后果的单位和个人，予以通报批评。
7.2 责任追究
国家工作人员在处置群体性事件中有下列情形之一的，依照有关规定给予相应的党纪、政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
1．对党中央、国务院关于维护稳定和预防、处置群体性事件的有关规定不执行或者贯彻不力，侵害群众利益，作出错误决策，引发群体性事件或者致使群体性事件升级的；
2．对本地区本部门和本单位存在的可能引发群体性事件的人民内部矛盾、纠纷不认真解决，失职、渎职，甚至怂恿群众到上级机关集体上访，致使群体性事件屡有发生或者发生重大群体性事件的；
3．因泄露国家秘密或者违反工作纪律等行为，导致群众集体上访或者引发群体性事件的；
4．群体性事件发生后不及时报告，不及时采取有效措施，处置失当，甚至压制有关部门、单位及时如实上报情况和及时处置，致使可以避免的影响和损失而未能避免的；
5．违反规定指令公安机关参与非警务活动或者违反规定派出警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器，造成矛盾升级、事态扩大的；
6．在处置群体性事件过程中有其他违纪违法行为，造成严重后果的。
8 附则
8.1 预案管理
8.1.2 应急预案公布
《应急预案》经过专家评审通过后，由区应急办代表区政府批签。主管部门根据计划和需要，广泛向社会公众宣传《应急预案》。
8.1.3 应急预案修订
随着相关法律法规的制定、修改和完善，机构调整或应急资源发生变化，以及应急处置过程中和各类应急演习中发现的问题和出现的新情况，每三年对《应急预案》修缮一次，必要时可作随时调整，报区应急管理委员办公室备案。
8.2 制定与解释
本预案由市区突发公共事件应急管理委员会组织制定并负责解释。
8.3 预案实施时间
本预案自发布之日起正式实施，并向社会公布。